Les entreprises ne demandent pas une dérégulation générale, mais l'établissement de règles plus cohérentes et plus stables

Alors que la question des normes est évoquée de façon récurrente, tant pas les dirigeants politiques que par les dirigeants économiques, l'Institut Montaigne publie aujourd'hui une étude sur ce sujet, réalisé à partir d'une consultation d'une centaine d'entreprises et de spécialistes, intitulée "Normes européennes ; soigner le mal français".

Sur près de 300 retours, portant sur plus de 140 réglementations, l'étude indique que 28 % sont jugées bénéfiques, 72 % sont perçues comme des freins opérationnels en l'état.

Si des normes à améliorer émergent, aucun consensus n'existe sur les normes à supprimer.

Quelque 9 réglementations ou politiques suivantes concentrent la majorité des commentaires, aussi bien positifs que négatifs.

• La Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) est considérée comme louable, mais avec une mise en oeuvre trop complexe, avec une surtransposition en France.
• La Corporate Sustainability Due Diligence (CS3D) est "bénéfique pour harmoniser le devoir de diligence, mais le champ d'application est très strict et complexe, avec des redondances".
• Le Cadre législatif Finance Durable dont la Sustainable finance Disclosure Regulation (SFDR) est "jugé" utile pour la transparence de la finance durable, mais sa mise en œuvre est particulièrement lourde et parfois trop granulaire, en lien avec la Taxonomie, au détriment de l'agilité des marchés".
• L'AI Act est considéré "comme bénéfique pour la standardisation et l'innovation, mais la mise en œuvre à court terme est un défi pour les systèmes classés à haut risque. Des mesures dans le Code de pratique vont au-delà de l'Act".
• Le RGPD est "Bénéfique car renforce la confiance des consommateurs et harmonise les règles, mais il est perçu comme excessif par rapport à la réalité des PME et est sujet à surtransposition".
• Le Clean Industriel Deal est vu comme un "Cadre global en faveur de la compétitivité et de la décarbonation, jugé bénéfique dans sa finalité".
• Le CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) "encourage l'action climatique mondiale mais est exigeant. De plus, des contradictions existent entre différents textes sur la définition des calculs/seuils d'intensité carbone : entre RED, ETS/CBAM, taxonomie, programmes de subvention (IPCEI, etc.)"
• Le REACH est un "Pionnier et structurant mais des restrictions non adaptées aux réalités du secteur. Des redondances existent entre la directive batterie et la CS3D qui alourdissent inutilement la charge administrative et juridique pour les entreprises du secteur"
• Enfin, avec N IS2, "le but d'harmonisation est menacé par l'ajout de règles nationales. Des exigences de reporting incohérentes (avec celles de cybersécurité)".

Rôle plus marginal de l'UE

Si l'UE fixe des grands principes et des cadres structurants pour nos normes, son rôle direct est plus marginal qu'on ne le croit, indique le rapport, qui rappelle que la part des normes directement issues de l'UE en France peut être estimée à environ 20 %.

De fait, poursuit-il, "même dans les domaines très européens, l'échelon national garde un rôle prépondérant", la responsabilité de leur mise en œuvre étant une compétence nationale, tandis que leur bonne exécution est assurée par les systèmes administratifs et judiciaires nationaux.

Cela signifie que le problème de la lourdeur excessive des normes européennes en France est avant tout le reflet d'un problème français, avec une "triple appétence singulière pour la norme, pour la protection du plus fragile et contre le risque (qui) a placé la France en position de mieux-disance normative au sein de l'UE.

Le rapport considère par ailleurs que les politiques de simplification ont souvent contourné le problème central. Elles ont en effet privilégié des annonces percutantes et ponctuelles, autour de la promesse d'un "grand soir de la simplification" contre des normes supposément absurdes.

Or, selon le rapport, malgré leur forte exposition médiatique, les effets de ces politiques sont restés marginaux. En pratique, s'attaquer à une norme crée presque toujours des perdants.

Les réformes plus structurelles, pourtant nécessaires, sont moins lisibles et produisent des effets différés et dilués, donc politiquement moins attractifs, selon le rapport. Cela explique leur mise en retrait, au profit des toilettages ponctuels.

Enfin, la croissance de la charge normative française et européenne ne semble pas avoir connu de ralentissement notable, poursuit l'étude. Le volume des grands codes français a bondi de 27 % en 10 ans, et même de 64 % en 20 ans.

Au niveau européen, le nombre de textes votés pointe aussi une accélération entre 2014-2019 (Commission Juncker) et 2019-2024 (Commission von der Leyen).

Cette dynamique s'explique par les priorités des dernières années, en particulier la régulation du numérique et la protection de l'environnement, priorités des premiers mandats du président de la République, M. Emmanuel MACRON, et de la présidente de la Commission européenne, Mme Ursula von der LEYEN.

Ces ambitions de régulation ont en outre été percutées par une succession de chocs mettant à mal notre compétitivité : le Covid ; la guerre en Ukraine, et la fin de l'accès au gaz russe bon marché ; les subventions, dérégulations, tarifs douaniers et autres priorités industrialistes des Etats-Unis ; enfin la montée en gamme fulgurante de la Chine, assortie de surcapacités massives.

Les recommandations

Les recommandations sont les suivantes :

1. Mandater le Premier ministre, garant de son administration, de piloter la simplification des normes autour de 5 grands principes

• Chaque ministre doit se voir assigner l'obligation de développer et de mettre en œuvre un plan annuel de simplification répondant à son périmètre politico-administratif, tant pour la revue du corpus existant (le stock) que pour les nouvelles réglementations considérées (le flux).
• Les mesures de ce plan doivent être étroitement suivies dans le cadre de réunions interministérielles dédiées et régulières, accompagnées de Conseils des ministres semestriels, où ces derniers devront rendre des comptes au chef du gouvernement.
• Un directeur général adjoint des grandes administrations doit être identifié comme responsable de la simplification afin de s'assurer de l'appropriation de cette politique par les administrations.

Cette culture de simplification doit s'appuyer sur 5 principes directeurs :

• Principe d'efficience,
• Principe d'obligation de résultats,
• Principe de consultation,
• Principe d'évaluation,
• Principe d'alignement avec nos partenaires européens.

2. Veiller à ce que les Français plaident à l'échelon européen pour une convergence des normes et des procédures.
3. Établir une Cour des normes, pour une évaluation de nos normes et de leur mise en œuvre

Elle devra évaluer les nouvelles normes envisagées, le corpus existant et les organes de mise en œuvre des normes.

4. Créer une procédure de recours accéléré contre des normes incapacitantes, contradictoires ou inopérantes.
5. Lever les rigidités dans l'application de nos normes.

Trois rigidités doivent être levées :

• La responsabilité pénale des agents publics et des élus dans le cadre de leurs fonctions, qui incite aujourd'hui à des interprétations maximalistes et alimente la mieux-disance en France. Leur responsabilité professionnelle doit être engagée en cas de défaillance, mais la judiciarisation ne doit intervenir que dans des cas de faute caractérisée ou de manquement intentionnel.
• L'interprétation du principe de précaution, dont l'application actuelle conduit à privilégier systématiquement une prévention maximale du risque, sans prise en compte des coûts annexes pour la société dans son ensemble, notamment ceux liés aux réductions de l'activité économique.
• L'application du principe de non-régression en matière environnementale qui, tel qu'interprété aujourd'hui, empêche toute simplification des procédures administratives.

6. Développer le recours aux zones d'agilité normative renforcée.

Pour les projets, secteurs et zones identifiés comme prioritaires pour la compétitivité, dans la continuité des "projets d'intérêt national majeur", un accompagnement privilégié vis-à-vis de la norme doit être renforcé. Celui-ci serait placé sous la responsabilité du préfet de région.